کانون سردفتران و دفتریاران

جمعه, 22 فروردين 1399

الزام دفاتر اسناد رسمی به استعلام در نوعیت زمین خلاف قانون است

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری:
الزام دفاتر اسناد رسمی به استعلام در نوعیت زمین خلاف قانون است
هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 440 مورخ 25 شهریور 1386 دستور العمل 7 دی 1383 معاون وزیر مسکن و شهرسازی را خطاب به سازمان ثبت اسناد در خصوص الزام تمامی دفاتر اسناد رسمی کشور به استعلام در نوعیت زمین پیش از نقل و انتقال هرگونه زمین را خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داد و آن را باطل کرد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری در گفت و گو با خبرنگار" ماوی "در این خصوص اظهار داشت: یکی از موارد مورد بررسی در نشست اخیر هیات عمومی دیوان مربوط به شکایتی از دستور العمل 7 دی 1383 معاون وزیر مسکن و شهرسازی بود.
حجت الاسلام و المسلمین مقدسی فرد در مورد موضوع این شکایت گفت: دستورالعمل مذکور به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور اعلام کرده بود که تمامی دفاتر اسناد رسمی کشور در اجرای ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مکلفند پیش از ثبت هر گونه معامله زمین نوعیت آن را از دبیرخانه کمیسیون های تشخیص موضوع ماده 12 قانون زمین شهری مستقر در سازمان مسکن و شهرسازی استان ها استعلام کنند.
وی افزود: این دستورالعمل پس از شکایت از سوی کانون سردفتران و دفتریاران در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت و موضوع بررسی شد و هیات عمومی دیوان به اتقاق آرا به این نتیجه رسید که این دستور العمل برخلاف قانون است.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری در مورد دلایل هیات عمومی برای ابطال این دستورالعمل تصریح کرد: قانونگذار تکالیف دفاتر اسناد رسمی را در قانون مشخص کرده است که در چه مواردی سردفتران مکلف به استعلام هستند، از این رو در سایر مواردی که قانونگذار احکام خاصی را برای سردفتران تعیین نکرده، الزام کردن آنها به استعلام و ایجاد تکلیف برای آنها نیاز به اذن قانون دارد.
مقدسی فرد گفت: به دلیل آن که معاون وزیر مسکن و شهرسازی این اختیار را نداشته است که از سازمان ثبت اسناد بخواهد، این کار را به کل دفاتر اسناد رسمی اعلام کند از این رو هیات عمومی این دستورالعمل را برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داد و آن را باطل کرد.
دفاتر اسناد رسمی تنها مکلف به ثبت اقدام انجام شده می باشند
اشک بوس، رئیس شعبه 8 دیوان عدالت اداری گفت: کانون سردفتران شاکی است که دستورالعمل صادره ، دفاتر اسناد رسمی را مکلف به استعلام نوعیت زمین از کمیسیون های ماده 12 قانون زمین شهری پیش از ثبت معامله نموده است که برخلاف قانون می باشد.
وی با اشاره به ماده 12 قانون زمین شهری اظهار داشت: طبق این ماده کمیسیون مذکور می تواند  نوعیت زمین را مشخص کند. همچنین در ماده 6 قانون زمین شهری مصوب 1366 آمده است که وزارت مسکن و شهرسازی مکلف به بررسی و یافتن اراضی موات و سپس اعلام آن به اداره های ثبت برای ابطال اسناد مالکیت و صدور آن به نام دولت جمهوری اسلامی می باشد.
رئیس شعبه 8 دیوان عدالت اداری افزود: در این خصوص در گذشته هیات عمومی این دیوان رای صادر کرده که بر مبنای آن بند 11 ماده 19 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری باطل شده است، چرا که دفاتر اسناد رسمی را مکلف کرده بود پیش از انجام هرگونه معامله نسبت به زمین های موضوع قانون، مراتب را از سازمان مسکن و شهرسازی استعلام کنند.
اشک بوس معتقد است که دفاتر اسناد رسمی تنها مکلف به ثبت اقدام انجام شده می باشند نه این که نوعیت زمین را در ثبت خود مشخص نمایند. در نتیجه این دستورالعمل برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات است و باید ابطال شود.
شاکی طی دادخواستی تقدیمی اعلام داشته است
خلاصه جریان پرونده:
به موجب دادنامه شماره 105 مورخ 24خرداد 1383 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، بند 11 ماده 19 آیین نامه قانون زمین شهری مصوب 1371 با استدلال این که وفق ماده 6 قانون زمین شهری، اراضی موات باید توسط وزارت مسکن و شهرسازی شناسایی و سپس جهت ابطال اسناد مالکیت آن به ادارات ثبت اسناد و املاک اعلام گردد، ابطال گردید.
متاسفانه وزارت مسکن و شهرسازی عملا در مخالفت با این رای و طی دستور العمل مذکور اظهار داشته که ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب 1371 در خصوص الزام دفاتر اسناد رسمی به استعلام از کمیسیون تشخیص موضوع ماده 12 قانون مزبور هنوز به قوت اعتبار خود باقی بوده و علاوه بر این که دفاتر اسناد رسمی را مکلف به اخذ پاسخ استعلام نموده مکررا درخواست تعیقیب انتظامی آنان را به دلیل عدم استعلام از اداره های زمین شهری نموده است از این رو به اطلاع می رساند:
1-    دفاتر اسناد رسمی زیرمجموعه قوه قضاییه بوده و وزارت مسکن و شهرسازی که زیر مجموعه قوه قضاییه می باشد، بدون صراحت قانون نمی تواند برای دفاتر اسناد رسمی ایجاد تکلیف نماید.
2-    چنانچه ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مبین الزام دفاتر اسناد رسمی به استعلام از اداره های زمین شهری بود، نیازی به تکرار مجدد آن در بند 11 ماده 19 آیین نامه وجود نداشت و هیات عمومی دیوان عدالت اداری با در نظر گرفتن ادله وزارت مسکن و شهرسازی و بررسی قانون، مبادرت به صدور دادنامه مبنی بر لغو بند 11 ماده 19 آئین نامه را نموده است.
3-    قسمت اخیر ماده 6 قانون زمین شهری مصوب 1366 وزارت مسکن و شهرسازی را مکلف به بررسی و یافتن اراضی موات و سپس اعلام آن به اداره های ثبت به منظور ابطال اسناد و صدور آن به نام دولت جمهوری اسلامی ایران نموده و با توجه به اینکه وفق ماده 31 آیین نامه قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب 1317 و اصلاحیه بعدی آن، دفاتر اسناد رسمی مکلف به استعلام از اداره های ثبت محل بوده تا چنانچه مورد معامله بازداشت یا مشمول بند ( ز) ماده واحده لایحه قانونی اراضی دولت، شهرداری ها و نظایر آنها نباشد، سپس معامله نماید، از اینرو در صورتی که وزارت مسکن و شهرسازی به تکلیف قانونی خود عمل نموده باشد، معامله ای نسبت به اراضی موات انجام نخواهد شد.
4-    در خصوص استعلام از کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری هیچگونه وظیفه یا تکلیفی بر عهده دفاتر اسناد رسمی گذاشته نشده تا عدم رعایت آن تخلف محسوب گردد و موجب تعقیب انتظامی ویا انفصال سردفتر شود و استدلال وزارت مسکن و شهرسازی در پرونده رسیدگی به بند 91 ماده 19 آیین نامه مدنظر دیوان قرار گرفته است.
5-    استدلال هیات عمومی دیوان عدالت اداری در صدور رای شماره 105 مورخ 24 خرداد 1383 مبین آن است که بجز استعلام از سازمان ثبت تکلیف دیگری بر عهده دفاتر اسناد رسمی محول نشده؛ مگر آنکه به صراحت در قانون به آن اشاره شده باشد. از اینرو صدور دستورالعمل مذکور وزارت مسکن وشهرسازی خارج از اختیارات و نیز خلاف مدلول قانون دفاتر اسناد رسمی و همچنین قانون زمین شهری مصوب 1366 می باشد و استدعای رسیدگی و لغو آن را دارد.
مدیر کل حقوقی و امور مجلس وزارت مسکن و شهرسازی در لایحه دفاعیه آورده است: در خصوص دعوای کانون سردفتران ودفتریاران به طرفیت وزارت مسکن و شهرسازی به خواسته لغو دستورالعمل شماره 38427/686 مورخ 7 دی 1383 در پرونده کلاسه ه / 84 /178 عنایت و توجه قضات را به جهات و دلایل زیر معطوف و استدعای رد دعوای خواهان را دارد:
الف- ایراد به دعوای مطرح شده: با توجه به اینکه هادی معز الدینی به عنوان رئیس هیات مدیره کانون سردفتران و دفتریاران اقامه دعوی نموده، در صورتیکه به حکایت ضمایم دادخواست تقدیمی دلیل سمت خود را ارائه و ابراز ننموده است، از این رو به استناد بند (پ) ماده 20 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1379 قرار رد شکایت مورد تقاضاست.
ب- در ماهیت دعوا: در صورتی که ایراد یادشده مورد عنایت و توجه قضات واقع نگردد، در ماهیت به استحضار می رساند، اصل 45 قانون اساسی اشعار می دارد: "انفال و ثروت های عمومی از قبیل زمین های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه ها، رودخانه ها و سایر آبهای عمومی ، کوه ها، دره ها، جنگل ها، نیزارها، بیشه های طبیعی، مراتعی که حریم نسیتند، ارث بدون وراث و اموال مجهول المالک و اموال عمومی که از غاصبان مسترد می شود، در اختیار حکومت اسلامی است تا بر اساس مصالح عامه نسبت به آنها عمل نمایند. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می کند."
بر این اساس قانون زمین شهری در تاریخ 22 شهریور 1366 به تصویب مجلس شورای اسلامی و آیین نامه اجرایی آن به تصویب هیات وزیران رسیده و چون بر اساس اصول مسلم حقوقی، تشخیص همیشه با مرجع تشخیص است، به همین دلیل قانونگذار به استناد ماده 12 همان قانون تشخیص نوع زمین اعم از دایر یا بایر موات را بر عهده وزارت مسکن و شهرسازی قرار داده است. به موجب ماده 6 آیین نامه این قانون که هم اکنون به قوت خود باقی است، دفاتر اسناد رسمی هنگام نقل و انتقال املاک باید نوع زمین را از سازمان مسکن و شهرسازی استعلام کنند و چنانچه ظرف یک ماه پاسخ استعلام را از سازمان مسکن و شهرسازی مربوط دریافت ننمایند، راسا اقدام خواهند نمود و بر اساس مقررات قانونی ملک را انتقال رسمی خواهند داد.
بنابراین اولا، تصویب ماده 6 آیین نامه این قانون منبعث از قانون بوده، در نتیجه لازم الرعایه و لازم الاجراست. ثانیا، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (اداره کل امور اسناد و سردفتران) طی نامه شماره 2663 مورخ 31 اردیبهشت 1384 ضمن تایید و تاکید اجرای قانون زمین شهری، موضوع ماده یاد شده را منصرف از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بند 11 ماده 19 آیین نامه اجرای مذکور اعلام نموده است. ثالثا، ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 4 بهمن 1360 مقرر می دارد: " در اجرای اصل 170 قانون اساسی دیوان عدالت اداری موظف است چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویب نامه ها و یا آیین نامه های دولتی با مقررات اسلامی مطرح گردید، شکایت را به شورای نگهبان ارجاع نماید. چنانچه شورای نگهبان بر اساس اصل 4 خلاف شرع بودن را تشخیص داد، دیوان حکم ابطال آن را صادر نماید و چنانچه شکایت مبنی بر مخالفت آنها با قوانین و یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بود، شکایت را در هیات عمومی دیوان مطرح کند و در صورتی که اکثریت اعضای هیات عمومی شکایت را وارد تشخیص دادند، حکم ابطال آن صادر می شود."
بر این اساس با توجه به این که خواسته خواهان عبارت از درخواست لغو نامه شماره 38427/686 مورخ 7 دی 1383 معاون وزیر مسکن و شهرسازی به عنوان رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور می باشد که آن از مصادیق ماده 25 قانون یاد شده نمی باشد، بنا به مراتب و به لحاظ فقد ادله اثباتی رد شکایت مورد درخواست است.
گفتنی است: هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورخ 24 خرداد 1383 طی دادنامه شماره 105 در رای وحدت رویه دیوان مقرر داشته بود: علاوه بر اینکه طبق ماده 12 قانون زمین شهری مصوب 22 شهریور 1366 تشخیص عمران، احیا و تاسیسات متناسب و تعیین نوع زمین دایر و تمیز بایر از موات بر عهده وزارت مسکن و شهرسازی محول شده و به حکم صریح ماده 6 آن قانون اعلام اراضی موات شهری به اداره های ثبت اسناد به منظور ثبت و صدور سند مالکیت به نام دولت نیز از وظایف و تکالیف خاص آن وزارتخانه محسوب گردیده است، اساسا مسوولیت های دفاتراسناد رسمی در زمینه ثبت نقل و انتقالات اراضی و املاک در قانون ثبت اسناد و املاک کشور و قانون دفاتر اسناد رسمی، سردفتران، دفتریاران و آیین نامه های اجرایی و سایر مقررات مربوط معین و مشخص شده و منحصرا به الزام آنها در زمینه استعلام از اداره های ثبت اسناد واملاک کشور تصریح و تاکید گردیده است.
بنابراین بند 11 ماده 19 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب هیات وزیران که با وضع قاعده آمره دفاتر اسناد را مکلف نموده است که پیش از انجام هرگونه معامله نسبت به مطلق زمین های موضوع قانون مذکور اعم از موات، بایر و دایر مراتب را از وزارت مسکن و شهرسازی استعلام و بر اساس نظر آن وزارتخانه فارغ از انطباق یا عدم انطباق آنها با قوانین و مقررات اقدام نمایند، خلاف قانون و خارج  از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می شود و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.
سرانجام هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 25 شهریور 1386 با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آرا، دستورالعمل 7 دی 1383 معاون وزیر مسکن و شهرسازی را خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داد و آن را باطل کرد.